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Con la oposición de los empresarios de prensa, la UE lanza una Ley por la Libertad de Prensa, que se deteriora

por Luis García Cañuelo

de 2 marzo 2024

El Consejo Europeo y el Europarlamento alcanzaron un acuerdo previo el 15 de diciembre de 2023 para promulgar la Ley Europea de Libertad de los Medios de Comunicación (EMFA, por sus siglas en inglés) que será debatida en el pleno del parlamento europeo este mes de marzo.

Pretenden que mejore la libertad de prensa desde el convencimiento de que unos medios de comunicación independientes son un pilar de la democracia y una parte importante de la economía, ya que ayudan a moldear la opinión pública y a hacer que los que están en el poder rindan cuentas. 

Pero, advierte, en los últimos años, se han observado tendencias cada vez más preocupantes en toda la Unión Europea, como se documenta en los informes anuales sobre el Estado de Derecho de la Comisión Europea y en otras herramientas como el Observatorio del Pluralismo de los Medios de Comunicación.

Presentada el 16 de septiembre de 2022, la propuesta de Ley Europea de Libertad de los Medios de Comunicación (EMFA) introduce un conjunto de normas para promover el pluralismo y la independencia en toda la UE. El objetivo es evitar la interferencia política en las decisiones editoriales y garantizar la transparencia de la propiedad de los medios. La ley intenta proteger a los periodistas de tener que revelar sus fuentes y del uso de software espía en su contra. 

También establece requisitos para los sistemas de medición de audiencia y la asignación transparente de asignación de publicidad estatal. Pretende que los contenidos de los medios estén mejor protegidos contra la eliminación de contenidos en línea, y crea un nuevo consejo europeo de servicios de medios de comunicación.

Empujada por Ursula von der Leyen

La presidenta de la Comisión Europea es una iniciativa anunciada por la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, que se presenta a la reelección, lo anunció en su discurso sobre el estado de la Unión de 2021 donde hizo hincapié en el papel de la información como un bien público, reconociendo que las empresas de medios de comunicación no pueden ser tratadas como un negocio más y que su independencia debe protegerse a escala de la UE. 

La iniciativa se incluyó en el programa de trabajo de la Comisión para 2022. «Las empresas de medios de comunicación desempeñan un papel fundamental, pero se enfrentan a la caída de los ingresos, a las amenazas a la libertad y el pluralismo de los medios de comunicación, a la aparición de plataformas en línea muy grandes y a un mosaico de normas nacionales diferentes», declaró Thierry Breton, comisario de Mercado Interior, al presentar la propuesta de la Comisión el 16 de septiembre de 2022.

La Ley Europea de Libertad de los Medios de Comunicación establece salvaguardias para garantizar la pluralidad de voces y que los medios puedan funcionar sin interferencias de ningún tipo, ya sean privadas o públicas.

La digitalización mundial amenaza a la sostenibilidad de los medios tradicionales 

La Comisión se refiere a los cambios que están configurando el mercado de los medios de comunicación. Con las tecnologías digitales, se puede acceder más fácilmente a ellos por encima de las fronteras lo que 

ha mermado recursos financieros a los medios de comunicación tradicionales, afectando a su sostenibilidad económica y a la calidad y diversidad de los contenidos ofrecidos. La Comisión señala que esta tendencia indica que el mercado no está proporcionando rendimientos sostenibles para las noticias independientes y de calidad.

Los servicios de medios de comunicación son intensivos en conocimiento y capital, y requieren escala para seguir siendo competitivos y prosperar en el mercado interior. Por lo tanto, es importante ofrecer servicios a través de las fronteras y obtener inversiones, incluso de otros Estados miembros. 

Los informes de la Comisión Europea sobre el Estado de Derecho, así como el Observatorio del Pluralismo de los Medios de Comunicación, elaborado por el Centro para el Pluralismo y la Libertad de los Medios de Comunicación del Instituto Universitario Europeo, han expresado su preocupación por la politización de los medios de comunicación, el empeoramiento de la situación en relación con el derecho a la información y la protección de la profesión periodística, y la falta de transparencia de la propiedad de los medios de comunicación y la independencia de los reguladores de los medios de comunicación en varios Estados miembros de la UE.

La evaluación de impacto del EMFA realizada por la Comisión señala que, a medida que los mercados de los medios de comunicación se vuelven más digitales y transfronterizos, varios problemas obstaculizan el correcto funcionamiento del mercado interior de los medios de comunicación. 

Los periodistas siguen enfrentándose a amenazas y ataques

Advierte la Comisión que los casos de injerencia pública y privada debilitan la independencia de los medios. Los recursos estatales pueden utilizarse para ejercer presión, falseando la competencia en el mercado interior. 

En su informe sobre el Estado de Derecho de julio de 2022, la Comisión instó a varios Estados miembros a adoptar medidas para proteger la libertad y el pluralismo de los medios de comunicación. El informe fue el tercero de este tipo y, por primera vez, recomendaciones específicas dirigidas a países concretos, incluida la cobertura sistemática de la protección de los medios de comunicación de servicio público. 

Señala que los periodistas siguen enfrentándose a amenazas y obstáculos en su trabajo, incluidas las agresiones físicas denunciadas en varios Estados miembros. Las violaciones han incluido hostigamiento verbal, amenazas legales, agresiones físicas, ataques a la propiedad, incitación, campañas de difamación y censura. 

El informe destacaba que, en julio de 2021, Amnistía Internacional y un grupo de periodistas de investigación descubrieron que varios gobiernos de todo el mundo habían desplegado un software espía especialmente intrusivo, conocido como «Pegasus». La Clasificación Mundial de la Libertad de Prensa de Reporteros sin Fronteras, publicada en mayo de 2022, muestra que, si bien los peores infractores de la libertad de prensa son países no pertenecientes a la UE, los países europeos también han visto deteriorarse la libertad de prensa. Últimamente han surgido crisis políticas en Grecia, Polonia, Hungría y España, tras las revelaciones de que la oposición política, la sociedad civil y los periodistas habían sido atacados con software de piratería. La propia Comisión Europea ha sido víctima de programas espía. En julio de 2022, La Comisión llevó a Hungría ante el Tribunal de Justicia por presunta violación de las leyes sobre libertad de prensa. 

Mención a España

Según el Digital News Report 2022 del Instituto Reuters, los europeos del norte tienen más confianza en que sus medios de comunicación están «libres de influencia política indebida», en comparación con los países del sur y del este de Europa: Finlandia (50 %) y los Países Bajos (46 %) tienen la proporción más alta de personas que piensan que los medios de comunicación son políticamente independientes, mientras que sólo una pequeña minoría en Grecia (7 %), España e Italia (13 %) y Hungría y Bulgaria (15 %) cree que así es.Una encuesta del Eurobarómetro de julio de 2022 sobre los hábitos mediáticos de los ciudadanos de la UE muestra que la televisión sigue siendo la principal fuente de noticias (75 %), en particular para las generaciones mayores. Le siguen las plataformas de noticias en línea (43 %), la radio (39 %) y las plataformas de redes sociales y blogs (26 %). La prensa escrita ocupa el quinto lugar: el 21 % de los encuestados menciona los periódicos y revistas como su principal fuente de noticias. Aunque las fuentes de noticias tradicionales son importantes, el 88 % de los encuestados obtienen al menos algunas noticias en línea a través de su teléfono inteligente, computadora o computadora portátil. Pagar por contenidos de noticias en línea es más bien la excepción: el 70 % de quienes acceden a noticias en línea únicamente utilizan contenidos de noticias gratuitos.

En su European Media Industry Outlook, publicado en mayo de 2023, la Comisión Europea señala que, con los nuevos modelos de negocio en línea, la mayoría de los consumidores se han acostumbrado a no pagar más por las noticias. Como resultado, los actores de los sectores de los medios de noticias siguen innovando y probando, aprovechando fortalezas como la marca y la confianza de los usuarios. 

Utilizan el sistema legal para silenciar la información

En una resolución de septiembre de 2022, el parlamento reiteró la importancia de proteger a los periodistas de los intentos de utilizar el sistema legal para silenciar la información. El Parlamento señaló que el acoso en línea, las amenazas y los juicios contra periodistas están aumentando en algunos Estados miembros, y que se han informado casos de interferencia política en los medios de comunicación en toda la UE. El parlamento expresó su profunda preocupación por el mayor deterioro de la libertad de prensa en Hungría, Polonia y Eslovenia, y sobre reformas que tienen el efecto de reducir la diversidad y silenciar las voces críticas dentro de los medios de comunicación. Está preocupado por la creación de organismos controlados por el gobierno que gestionan gran parte del panorama mediático y el «secuestro de medios de comunicación de servicio público para servir a intereses partidistas».

En marzo de 2022, creó una comisión de investigación (PEGA) para investigar el uso del software espía Pegasus. En junio de 2023, adoptó una resolución, redactada por su comité especial sobre interferencia extranjera, en la que se afirmaba que la UE necesitaba una estrategia coordinada contra la interferencia extranjera y la manipulación de la información. Tras subrayar que se esperaba una mayor interferencia en el período previo a las elecciones europeas de 2024, los eurodiputados sugirieron establecer un sistema de alerta rápida para los miembros de los parlamentos europeos y nacionales para contrarrestar la desinformación en línea.

En su resolución de octubre de 2021 sobre los medios de comunicación europeos en la década digital, el parlamento destacó que era esencial garantizar la sostenibilidad financiera de los medios de comunicación públicos y asegurar y mantener la independencia de los medios de comunicación públicos y privados respecto de cualquier conflicto interno y externo, interferencia política y económica, ya sea de gobiernos, grupos de interés poderosos, terceros países u otros actores externos.

Tanto la vicepresidenta de la Comisión, Věra Jourová, como el comisario Thierry Breton han reconocido ante el parlamento europeo que se necesitan herramientas complementarias para contrarrestar la creciente politización de los medios en algunos estados miembros.

También reconoció la situación específica que enfrentan los Estados miembros que están expuestos a riesgos geopolíticos derivados de la interferencia de terceros países en su espacio de información.En su resolución de noviembre de 2020, denunció los intentos de los gobiernos de algunos estados miembros para silenciar a los medios críticos y socavar la libertad y el pluralismo de los medios, y advirtió sobre los intentos de someter indirectamente a dichos medios mediante el patrocinio financiero. Los eurodiputados se mostraron especialmente preocupados por la radiodifusión pública, que se ha convertido en un ejemplo de propaganda progubernamental en algunos países de la UE. El parlamento exigió que los países de la UE tomaran medidas para evitar una concentración excesiva de propiedad y garantizar la transparencia.Tanto la vicepresidenta de la Comisión, Věra Jourová, como el comisario Thierry Breton han reconocido ante el parlamento europeo que se necesitan herramientas complementarias para contrarrestar la creciente politización de los medios en algunos estados miembros. Los proveedores de servicios de medios tendrían que garantizar la transparencia de la propiedad divulgando públicamente dicha información en sus sitios web o en otro medio que sea fácil y directamente accesible.Para evitar la elusión de las normas se establece un marco claro y jurídicamente vinculante para que las autoridades u organismos reguladores nacionales cooperen de manera eficiente. Es necesaria la coordinación entre las autoridades nacionales para hacer frente a posibles amenazas a la seguridad pública derivadas de proveedores de servicios de medios establecidos fuera de la Unión.

 Proteger a los periodistas y sus familiasUn importante objetivo es proteger a los medios, periodistas y sus familias contra el uso de software espía. Se reduce cualquier posible excepción a motivos de seguridad nacional o, en casos de investigaciones, a una lista cerrada de delitos, como terrorismo, abuso infantil o asesinato. Esas excepciones deben justificarse debidamente caso por caso, cuando ninguna otra herramienta de investigación sea adecuada.La protección de las fuentes periodísticas necesita una armonización a nivel de la UE, porque las regulaciones difieren en los Estados miembros. Mientras que algunos países brindan protección absoluta contra la coacción a los periodistas para que revelen información que identifique a sus fuentes en procedimientos penales y administrativos, otros brindan protección limitada a procedimientos judiciales basados ​​en ciertos cargos penales, y otros brindan protección en forma de un principio general. Como resultado, los periodistas, que trabajan cada vez más en proyectos transfronterizos y prestan sus servicios a audiencias transfronterizas, probablemente se enfrenten a inseguridad jurídica y condiciones de competencia desiguales. Se insiste en que los periodistas no deben ser procesados ​​por proteger la confidencialidad de sus fuentes.Los medios de comunicación de servicio público, creados por los Estados miembros, desempeñan un papel particular en el mercado interior de los medios de comunicación, garantizando que los ciudadanos y las empresas tengan acceso a información de calidad y a una cobertura mediática imparcial.  Se intenta que la financiación de los medios de comunicación públicos debería ser suficiente y estable para garantizar la independencia editorial. Preferiblemente, la financiación debería decidirse y asignarse con carácter plurianual. Para garantizar una mayor independencia de la influencia política, el director y la junta directiva de estos medios deberán ser nombrados de manera transparente, y el despido sólo debe ser posible en circunstancias muy específicas. 

Sobre la publicidad estatal

La EMFA establece requisitos para la asignación de publicidad estatal a los medios, evitando una influencia estatal indebida y minimizando el riesgo de mal uso de fondos públicos para favorecer y subsidiar encubiertamente a los medios de comunicación que brindan opiniones favorables al gobierno. Las autoridades (a nivel nacional o regional, o gobiernos locales de entidades territoriales de más de un millón de habitantes) tendrían que publicar cada año información sobre su gasto publicitario en los medios.Se mejorará la transparencia de los sistemas de medición de audiencia, que tienen un impacto en los precios de la publicidad. Como complemento a la Ley de Mercados Digitales, se requiere que los proveedores de herramientas de medición de audiencia brinden a los proveedores de servicios de medios y a los anunciantes información detallada sobre la metodología utilizada.Las plataformas de muy gran tamaño (más de 45 millones de usuarios en la UE) que pretendan eliminar contenido multimedia tendrían que informar al proveedor de servicios de medios antes de que dicha eliminación entre en vigor. Las plataformas tendrían que procesar las quejas presentadas por los medios como prioridad.Finalmente, los usuarios tendrían derecho a personalizar su oferta de medios en los dispositivos e interfaces utilizados para acceder a los servicios de medios audiovisuales (como los televisores conectados), lo que les permitiría cambiar la configuración predeterminada para reflejar sus propias preferencias. Esto se aplicaría, por ejemplo, a accesos directos de hardware (por ejemplo, controles remotos) o software, aplicaciones y áreas de búsqueda.  

Una junta para la lucha contra la desinformación y la interferencia extranjera

Se sustituiría el Grupo Europeo de Reguladores de Servicios de Medios Audiovisuales (ERGA), establecido en el marco de la AVMSD, por una nueva junta europea de servicios de medios (la «junta»), compuesta por autoridades nacionales de medios de comunicación. La secretaría de la junta será proporcionada por la Comisión. La junta garantizaría la aplicación coherente del marco legal de medios de la UE ayudando a la Comisión a preparar directrices sobre la regulación de los medios.También emitiría dictámenes sobre las medidas nacionales que afectan a los mercados de medios y a las concentraciones. La junta desempeñaría un papel específico en la lucha contra la desinformación y la interferencia extranjera: coordinaría medidas nacionales con respecto a los medios de fuera de la UE que se dirigen a audiencias de la Unión.

Parlamentos nacionales

El plazo para que los parlamentos nacionales presentaran dictámenes motivados finalizó el 12 de diciembre de 2022. Se enviaron cuatro dictámenes motivados.

El Bundesrat alemán considera que la propuesta no tiene base jurídica suficiente, vulnera los derechos soberanos nacionales y no respeta los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Al tratar de mejorar la situación en los estados que no logran garantizar la diversidad e independencia de los medios, la iniciativa corre el riesgo de dañar sistemas de medios que funcionan como el alemán. El Bundesrat destaca la importancia central de la soberanía cultural de los Estados miembros de la Unión Europea, que en Alemania es ejercida por los Länder.

El Parlamento danés (Folketinget) considera que la Comisión Europea está tratando de regular en un área de competencia compartida, donde los Estados miembros podrían regular mejor ellos mismos. Esto es cierto porque los medios de comunicación –en lo que respecta al idioma, la cultura y la elección de temas– están dirigidos en gran medida a audiencias de cada Estado miembro. Por lo tanto, el Folketing considera que no existe ningún elemento transfronterizo significativo que requiera una armonización utilizando el artículo 114 TFUE. De acuerdo con el «Protocolo de Amsterdam» (Protocolo nº 29 sobre radiodifusión pública en los Estados miembros), el Folketing considera que corresponde a los Estados miembros regular y financiar los medios de comunicación públicos.

El Senado francés sostiene que, al basarse únicamente en el artículo 114 del TFUE, para eliminar «las barreras al funcionamiento óptimo del mercado interior de los medios de comunicación», que abarcaría todos los servicios de medios, incluidos los medios impresos, el reglamento propuesto postula la existencia de dicho mercado en el escala de la Unión Europea. Según el Senado, los trabajos realizados en 2022 por la comisión de investigación del Senado para poner de relieve los procesos que podrían conducir a una concentración de los medios de comunicación en Francia han demostrado que el mercado de los medios de comunicación está estructurado esencialmente a nivel nacional, regional o local.

La Asamblea Nacional húngara también adoptó un dictamen motivado objetando el fundamento jurídico, la falta de competencia de la Unión en determinados ámbitos de los medios de comunicación y la forma del instrumento jurídico.

Opiniones de las partes interesadas

Las organizaciones de la sociedad civil que defienden la libertad de prensa y los derechos humanos apoyan ampliamente la propuesta. En una declaración conjunta, 19 organizaciones acogen favorablemente la iniciativa de la Comisión. «Las cuestiones relacionadas con los medios de comunicación han sido tradicionalmente competencia de los Estados miembros; sin embargo, la amenaza que supone para la libertad de prensa es tal que se ha hecho necesaria una acción a escala de la UE para proteger los valores democráticos de Europa», afirman.

La Federación Europea de Periodistas (FEP) advierte que la protección de los periodistas, la independencia de los medios públicos o de los reguladores y el pluralismo de los medios son deficientes en más de la mitad de los estados europeos. Critica a los países de la UE por permanecer pasivos ante el deterioro de las condiciones laborales de los periodistas y la disminución de la libertad de prensa. 

El Instituto Internacional de Prensa (IPI), junto con otras 16 organizaciones, señala que las amenazas actuales a la libertad y el pluralismo de los medios de comunicación, combinadas con un aumento sin precedentes de la desinformación, especialmente en determinados Estados miembros, demuestran ampliamente que la Comisión tiene razón al presentar la nueva iniciativa que garantice mayor libertad. 

En enero de 2023, el IPI publicó su posición detallada, señalando que el éxito del EMFA se mediría en la medida en que sus ambiciones pudieran estar respaldadas por herramientas concretas para frenar las fuerzas de captura de los medios, que convierten a las emisoras en propaganda gubernamental. llenar los órganos reguladores de los medios con personas designadas políticas y abusar de los recursos estatales en favor de los medios progubernamentales.

La organización no gubernamental (ONG) Unión de Libertades Civiles para Europa (Liberties) ve la propuesta como una excelente oportunidad. Por ejemplo, la ley requeriría una base de datos pública europea transparente que contenga información sobre toda la cadena de beneficiarios reales de los medios de comunicación. 

Article 19, una ONG que defiende la libertad de expresión e información, advierte que los motores de búsqueda y las plataformas de redes sociales ahora tienen una influencia decisiva sobre la capacidad de búsqueda, visibilidad y accesibilidad de los medios y otros contenidos. El artículo 19 se opone a que las salvaguardias estatales sobre publicidad se apliquen sólo a las administraciones públicas con más de 1 millón de habitantes, señalando que esto recortaría una enorme proporción del territorio de la UE.

La Unión Europea de Radiodifusión (UER), la alianza de medios de servicio público, se complace de que la EMFA reconozca el papel vital de los medios de servicio público. Subraya, sin embargo, que será importante lograr el equilibrio adecuado entre los objetivos del mercado único y las competencias nacionales. La UER aboga en particular por garantizar que el contenido de interés general sea visible y localizable en línea, y por garantizar un recurso efectivo frente a la eliminación de contenido mediático por parte de plataformas en línea.

La Asociación de Servicios de Televisión Comercial y Vídeo bajo Demanda en Europa (ACT) advierte que las emisoras comerciales no necesitan nuevos procedimientos detallados sobre cómo deben operar las empresas de medios. Esto debería dejarse en manos de las propias empresas de medios o de reguladores independientes, pero definitivamente no deben abordarlo los legisladores. También existe el riesgo de afectar los marcos de competencia, impidiendo así una consolidación legítima para competir mejor con los gigantes tecnológicos, advierte ACT.

El Grupo Europeo de Reguladores de Servicios de Medios Audiovisuales (ERGA) acoge con satisfacción la propuesta y la nueva estructura propuesta, que transformaría a ERGA en la «Junta Europea de Servicios de Medios». La nueva junta debería recibir nuevas tareas y responsabilidades y, por lo tanto, se le debería conceder un papel central en la implementación del nuevo marco. ERGA destaca que la nueva junta directiva debe ser independiente de cualquier tipo de interferencia, ya sea a nivel nacional o europeo.

Los empresarios de prensa se oponen

Al contrario de la mayoría de los mencionados anteriormente, las organizaciones de editores de prensa, la Asociación Europea de Medios de Revistas (EMMA) y la Asociación Europea de Editores de Periódicos (ENPA), son muy críticas y califican la propuesta como una amenaza histórica a la libertad de prensa. 

La prensa libre e independiente tradicionalmente ha sido excluida de la supervisión regulatoria por parte de las autoridades de medios, dicen, lo que permite reglas diferenciadas adaptadas a las características de cada mercado de medios nacional. 

No ven ninguna justificación para armonizar aún más la legislación sobre medios de comunicación a nivel de la UE y poner por primera vez la prensa impresa y digital bajo la supervisión regulatoria de una junta europea. 

Afirman que la EMFA interfiere con la libertad editorial de los editores y que «va en contra de los pilares fundamentales de una prensa libre privar a los editores de su libertad de elegir la línea editorial y de participar en la gestión diaria de sus propias publicaciones».

Según el Consejo Europeo de Editores (EPC), existe una profunda preocupación entre los editores europeos por cruzar la línea y controlar la prensa en países donde florece la libertad de prensa. Uno de los aspectos más problemáticos, para el EPC, es la creación de una nueva junta europea, convocada y guiada por la Comisión Europea. Según el EPC, se trata de un

cambio controvertido del grupo actual de reguladores de radiodifusión establecido bajo la AVMSD.

Proceso legislativo

La propuesta de la Comisión está sujeta al procedimiento legislativo ordinario. La comisión competente es la Comisión de Cultura y Educación (CULT) del Parlamento. La Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos Interiores (LIBE) y la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor (IMCO) eran comisiones que emitían opiniones según el procedimiento de comité asociado (artículo 57 del Reglamento interno del Parlamento), teniendo LIBE competencia exclusiva competencia para el artículo 4(2) y el artículo 20(3).

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