Jesús Lizcano Álvarez *
El tema de los indultos viene siendo objeto de debates y controversias desde hace bastante tiempo, tanto en nuestro país como en otros. Durante el periodo -más de una década- que quien escribe estas líneas ostentó la presidencia de Transparencia Internacional España, participamos en numerosos debates y reuniones nacionales e internacionales en los que se abordó el tema de los indultos, resultando evidente que constituye realmente un tema social y políticamente importante, y que en nuestro país la clase política no hace lo suficiente para abordar los problemas inherentes a esta figura jurídica. En este artículo vamos a recoger una serie de consideraciones y propuestas -ya a un nivel personal- relacionados con los indultos y la forma en que se podrían mejorar las deficiencias actualmente existentes al respecto tanto en el plano jurídico, como político y social.
Desde un punto de vista histórico, en primer lugar, cabe recordar que la regulación legal del indulto en España data del siglo XIX, de una ley de 1870 y que por lo tanto ha cumplido 155 años, por lo que para muchos es una reliquia jurídica y una anomalía democrática surgida en una monarquía absoluta y que sobrevive en el siglo XXI, y la cual necesita una modificación urgente, ya que en muchos países, incluido el nuestro, se ha convertido en uno de los mayores focos de fricción entre el poder político y la voluntad ciudadana. Juristas de prestigio denuncian que tal como está actualmente regulado se trata de un acto en ejercicio de una voluntad omnímoda, más propio de un soberano absoluto que de un gobernante democrático. Aunque se presenta formalmente como una medida de gracia para corregir los excesos del rigor legal, su aplicación contemporánea ha derivado, a ojos de una mayoría social, en una herramienta de arbitrariedad, impunidad y conveniencia partidista.
Ya desde una perspectiva jurídica, el indulto siempre ha generado un inmenso debate doctrinal en este ámbito. La doctrina jurídica tradicionalmente ve el indulto como una prerrogativa del Estado con amplios márgenes de discrecionalidad, pero también con límites implícitos en relación al principio de separación de poderes y el deber de respetar el sistema de justicia. En este sentido, los críticos en la doctrina jurídica califican en el indulto como una intromisión ilegítima del ejecutivo en el judicial, y sostienen además que, sin criterios claros y transparentes, la concesión de indultos puede contradecir principios básicos de justicia, igualando injustamente a víctimas y perpetradores, y debilitando la propia función de las penas como mecanismo disuasorio y reparador.
Por otra parte, y ya desde una perspectiva judicial diversas sentencias advierten que el uso del indulto para corregir leyes que el Poder ejecutivo considera injustas supone un fraude constitucional, ya que para cambiar las leyes está el Parlamento, no el Consejo de Ministros.
En cuanto a la opinión pública respecto a esta figura jurídica, cabe señalar que la opinión pública española se ha venido pronunciado de forma clara en numerosas ocasiones, mostrando un rechazo mayoritario y transversal hacia los indultos, especialmente cuando benefician a la clase política, lo cual se nutre de la percepción generalizada de que el sistema favorece a los de dentro. Por citar a otros países, en Estados unidos los indultos presidenciales a aliados políticos alcanzan unas cotas de desaprobación que superan el 70 por ciento.
Vamos a tratar de sintetizar diversos argumentos en contra y a favor del indulto. Podemos señalar así, en primer lugar, varios argumentos en contra: a) Erosión del Estado de Derecho, ya que cuando un órgano político revoca las condenas de personas con influencia o conexiones, se socava el principio de legalidad y la confianza en el sistema judicial, y el indulto representa, en definitiva, una intromisión del Poder ejecutivo en el judicial, permitiendo al gobierno de turno enmendar o anular sentencias firmes, lo cual viene a violar la separación de poderes, pilar esencial de cualquier Estado de derecho. b) Percepción de arbitrariedad, favoritismo, y falta de transparencia y motivación. La ley vigente en nuestro país no obliga a motivar la concesión de denegación de un indulto. Esta falta de justificación pública abre la puerta a la arbitrariedad y al amiguismo, alejando la figura de cualquier concepto de justicia, equidad o utilidad pública, y generando la sensación de que los indultos benefician a quienes tienen acceso al poder, no a quienes más lo necesitan. c) Incentivo perverso para el desafío de la ley. Como muestran las encuestas en España, muchos ciudadanos piensan que indultar a políticos supone un uso partidista de los indultos que pueda agravar las divisiones sociales y polarizar más que reconciliar. d) Riesgo de autoperdón directo o indirecto: En diversas instancias y organismos europeos han alertado sobre el riesgo de que las medidas de gracia se conviertan en una forma de autoperdón cuando quienes controlan el poder ejecutivo las usan para beneficiarse a sí mismos o a sus aliados políticos.
En lo que respecta, por el contrario, a argumentos favorables respecto al indulto, algunos defensores del mismo suelen argumentar que se trata de una herramienta de paz social y reconciliación, alegándose que puede desactivar conflictos políticos. También se argumenta que los indultos corrigen errores judiciales e injusticias, aunque otros juristas señalan que, aunque teóricamente pudiera haber fallos del sistema, para eso existen los recursos judiciales ordinarios y la revisión de sentencias. Otros defensores argumentan que en casos de error judicial, prisión excesiva, discriminación o una clara evolución normativa (por ejemplo, condenas hoy consideradas injustas según estándares actuales) el indulto puede ser una herramienta de justicia restaurativa. Y otros especialistas, en fin, invocan su utilidad para corregir situaciones singulares como desproporción de la pena o casos de enfermedad grave.
En lo que se refiere finalmente a nuestras propuestas de mejora, creemos que si nuestro país quiere recuperar la confianza ciudadana y limitar un uso político de los indultos, se requieren una serie de reformas estructurales y profundas como las siguientes:
a) Una prohibición explícita de indultos por delitos de corrupción: Resulta necesaria una reforma legal que excluya categóricamente la posibilidad de indultar a personas condenadas por delitos de corrupción (malversación, cohecho, tráfico de influencias, o prevaricación), eliminándose así el riesgo de que la clemencia sirva como válvula de escape para la élite política.
b) Mayor transparencia y motivación pública: El gobierno de turno debería estar obligado a publicar un informe exhaustivo que justifique por qué un caso concreto merece la gracia, debiendo publicarse de oficio, además, toda la información relevante: Informe del Tribunal sentenciador, del Ministerio fiscal, y en su caso los razonamientos del Gobierno para apartarse de ellos.
c) Mayor participación social y de comités independientes: Un comité autónomo de expertos en Derecho penal, ética y derechos humanos podría evaluar cada solicitud de indulto y emitir recomendaciones públicas antes de la concesión.
d) Refuerzo de los controles parlamentarios: Habría que modificar la regulación vigente para establecer la necesidad de una mayoría cualificada en el Congreso para la concesión de indultos en casos de especial relevancia política o social, democratizando así y controlando parlamentariamente la decisión.
e) Veto por falta de arrepentimiento: el Informe del Tribunal sentenciador debería resultar vinculante en casos de reincidencia o de falta de propósito de enmienda.
f) Exclusión en periodos en periodos electorales y moratoria para cargos públicos: debería prohibirse legalmente la concesión de indultos en los seis meses anteriores en cualesquiera Elecciones (generales, autonómicas o locales), para evitar su uso como moneda de cambio electoral. Además, se debería establecer un periodo de carencia de varios años después de dejar el cargo para que un expolítico pueda ser beneficiario de un indulto.
g) Y finalmente, una mayor y más clara implicación de los dirigentes políticos de unos y otros partidos en las citadas reformas y la correspondiente mejora del ordenamiento jurídico y las prácticas políticas en torno a los indultos.
En resumen, la figura del indulto en España puede considerarse en su actual situación un vestigio de otra época que viene demostrando ser incompatible con los principios de un Estado de Derecho moderno y con la igualdad ante la ley, la separación de poderes y la transparencia. Cuando la ciudadanía percibe que el indulto se usa como instrumento político o como escape para privilegiados, el resultado es una todavía mayor desafección hacia las instituciones y un desprestigio creciente del sistema político y de justicia. Resulta necesario y urgente, en definitiva, un replanteamiento profundo del indulto, con un amplio debate social, y que dichas reformas legales se lleven a cabo con criterios claros, participación pública y unos límites estrictos de cara a fortalecer la credibilidad del Estado de derecho y proteger la igualdad ante la ley.
*Catedrático emérito de la Universidad Autónoma de Madrid
Académico de la Real Academia de Ciencias Económicas y Financieras
Cofundador y Expresidente de Transparencia Internacional España
Director de la revista Encuentros Multidisciplinares
