Resumen del documento de opinión IEEE 21/2025.(Enlace web del Instituto Español de Estudios Estratégicos) titulado: “Nuevo Contexto y repercusión del Informe Draghi» desde la perspectiva europea de la Defensa y la Seguridad” de Gonzalo León Serrano. Catedrático Emérito de la Universidad Politécnica de Madrid Académico correspondiente de la Academia de las Ciencias y las Artes Militares
Cuando Mario Draghi presentó su informe el 9 de septiembre de 2024, elaborado, no se olvide, a petición de la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, no se habían producido todavía algunos acontecimientos muy relevantes para la UE; ahora, apenas seis meses después, sí los conocemos, y están modificando fuertemente el contexto de actuación de la Unión.
Para empezar, no se había producido la victoria de Donald Trump en las elecciones de Estados Unidos en noviembre de 2024, aunque sí era una hipótesis plausible. A raíz de ello, tampoco era evidente unos meses antes que se desencadenaría una guerra arancelaria de Estados Unidos frente a muchos países, entre ellos los de la UE
Draghi, en la presentación de su informe ante el Parlamento Europeo celebrado el 17 de septiembre de 2024 decía: La Unión Europea existe para garantizar que siempre se respeten los valores fundamentales de Europa: democracia, libertad, paz, equidad y prosperidad en un entorno sostenible. Si Europa ya no puede ofrecer estos valores a sus ciudadanos, habrá perdido su razón de ser.
El autor de este artículo, Gonzalo León Serrano aconseja «releer» el informe Draghi con las gafas (reconoce que empañadas por la niebla de los conflictos) del año 2025 y no con las que trabajó el grupo de expertos en 2024 en la elaboración del Informe.
La dimensión de seguridad y defensa en el Informe Draghi
La defensa y seguridad común europea no se puede concebir desde una perspectiva aislada de las demás áreas y políticas públicas; por supuesto, tampoco de la innovación, ni del debate sobre cómo financiar los 800.000 millones de euros adicionales propugnados por Draghi en su informe (estimación conservadora según el propio autor), de los que una parte relevante deberá estar ligada a la defensa y la seguridad; pero tiene que encontrar su acomodo legal en todo ello y hacerse realidad.
En la primera parte del informe Draghi se plantea como premisa inicial que la industria europea de defensa no solo sufre de un menor gasto en defensa por parte de los países, frente a lo que sería deseable, sino también de una falta de atención al desarrollo tecnológico; todo ello, a pesar de ser un sector altamente competitivo a nivel mundial, con elevados volúmenes de exportación y en el que se asume por todos los actores que la tecnología juega un papel esencial para lograr la superioridad militar.
Draghi señala que la industria de defensa europea está fragmentada, lo que limita su escala y obstaculiza conseguir en el terreno la eficacia operativa deseada; muchas industrias nacionales duplican esfuerzos en el desarrollo de proyectos y programas de armas casi similares, y, en cada país, enfocadas principalmente a cubrir las necesidades de los mercados nacionales.
En relación con el sector del «espacio”, se asume que «la UE ha desarrollado un sector espacial de clase mundial, a pesar de niveles mucho más bajos de financiación, pero ahora está comenzando a perder terreno». Es importante tener en cuenta que el sector espacial es un sector dual, en el que la tecnología espacial, y la del segmento terreno de operación de plataformas y explotación de datos espaciales, sirve, en gran medida, a los mercados civiles y militares en áreas como la observación, la navegación y las comunicaciones, como bien conocen las empresas del sector aeroespacial.
A nadie se le oculta que la situación actual de la industria de defensa responde a una lógica de «intereses nacionales» de la que se ha impregnado la construcción de la UE desde que en 1954 se dio al traste con la propuesta de creación de la Comunidad Europea de Defensa y se adopta una visión pragmática basada en «pequeños pasos» para hacerla realidad.
Es posible acometer reformas
Para Draghi, aunque el marco legislativo competencial comunitario no se altere, lo que, a corto y medio plazo es una realidad, sí es posible acometer reformas: A falta de gasto europeo común, se pueden llegar a acuerdos puntuales entre todos los Estados miembros en el Consejo Europeo aceptando y acomodando sensibilidades históricas, situaciones internas y condicionantes geográficos externos muy diferentes entre los Estados miembros de la UE.
Personalmente, creo que hay margen de maniobra para utilizar en este ámbito el recurso a las «cooperaciones reforzadas» en el contexto de la UE, ya empleadas en el pasado y mencionadas por Draghi en su informe.
Se señala en este que la elección de adquirir en los Estados Unidos puede estar justificada en algunos casos porque la UE no tiene algunos productos en su catálogo, pero en muchos otros casos existe un equivalente europeo, o podría estar disponible rápidamente por la industria europea de defensa.
Los responsables europeos de defensa pueden decirle a Draghi que existen muchas razones por las que una solución europea puede no ser la apropiada para un sistema de armas concreto (ya sea un avión de combate, un tanque, un misil, un sistema de mando y control, etc.) en un momento y país determinado.
Algo se ha avanzado
Debe reconocerse que algo se ha avanzado en la Unión con la aprobación en marzo de 2022 de la Brújula Estratégica para reforzar la seguridad y la defensa de la UE en el próximo decenio. También es destacable el esfuerzo realizado en los últimos años con la creación de la Agencia Europea de Defensa, del Fondo Europeo de Defensa o de la aprobación de diversas regulaciones del Consejo, como la adoptada en 2023, por la que se establece un instrumento para reforzar la industria europea de defensa mediante contratación pública común (EDIRPA), o el Reglamento de apoyo a la producción de municiones (ASAP).
También por el uso de otros reglamentos esenciales para la industria de defensa, aunque de ámbito tecnológico dual más específico, como es el de Chips, o el de Materias primas críticas; todos ellos indican que avanzar es posible en una situación compleja como la actual.
Esta sucesión vertiginosa de acontecimientos relevantes se completa con las propuestas y debates sobre la necesidad de una reforma de la gobernanza europea en el ámbito de la defensa.
En este marco, la presidenta de la Comisión, Von der Leyen, ya decidió crear en 2024 la cartera de Comisario de Defensa y Espacio, que ha recaído en el antiguo primer ministro lituano Andrius Kubilius.
En la práctica, veremos cómo se desenvuelve este nuevo puesto de Comisario junto al de la nueva Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Kaja Kallas, y con otros muchos comisarios con presupuestos y competencias directas en las «áreas de apoyo» mencionadas; y cómo los Estados miembros respetan esas atribuciones.
La advertencia de Borrell
Conviene recordar las palabras de Josep Borrell, el anterior Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, cuando decía, al presentar la Brújula Estratégica en marzo de 2022, al poco tiempo de iniciarse la invasión de Ucrania: Las amenazas son cada vez mayores y el precio de no hacer nada es evidente.
Para junio de 2025, es probable que se disponga de un documento orientativo para enmarcar ese debate sobre la defensa europea, que servirá de base para el arranque de la discusión presupuestaria del nuevo marco financiero plurianual (2028- 2034), y, probablemente, de otro documento orientativo para el comienzo de la discusión sobre la evolución de las políticas de investigación e innovación de la UE tras el actual programa Horizonte Europa (2021-2027).
El gasto combinado de la UE en defensa ha aumentado un 22 %, frente al 66 % de Estados Unidos, el 289 % de Rusia y el 579 % de China. A esto debe unirse la previsible contribución de la UE a la reconstrucción de Ucrania, estimada en unos 500.000 millones de euros. Será la UE quien asuma el mayor porcentaje del coste de esa recuperación, ligada al acercamiento de Ucrania a la UE y su posible entrada como nuevo miembro a medio plazo; son recursos que condicionarán también los disponibles para la ejecución de otras políticas de la Unión en el futuro, como la de cohesión, y que abundará en la necesidad de incrementar el presupuesto comunitario.
La Defensa motor clave para la innovación económica
En el informe de Draghi (Parte B, capítulo 7 sobre Defensa) se reconoce que el sector de la defensa es un motor clave de innovación para toda la economía. Históricamente, el sector de la defensa ha sido el origen de diversas innovaciones que ahora se han generalizado en el mundo civil. Más recientemente, la innovación y los avances tecnológicos en los sectores civiles se aplican cada vez más en el ámbito de la defensa, especialmente a medida que las soluciones de defensa dependen en mayor medida de herramientas digitales.
Para Draghi, los programas de doble uso no están suficientemente desarrollados en la UE. Estos programas aportan varios beneficios, como la mejora de la colaboración entre los sectores civil y de defensa, el impulso de una profunda innovación técnica que también aborda las necesidades militares, la mitigación de riesgos mediante el aprovechamiento de tecnologías comunes en diferentes usos finales y la ampliación del uso del capital privado para el desarrollo de tecnologías emergentes.
La necesidad de incrementar la cooperación en innovación también se indica en el informe Draghi, al reflejar una debilidad estructural del ecosistema europeo de innovación en defensa: «Tradicionalmente, un número relativamente pequeño de universidades y centros de investigación europeos han establecido una estrecha relación con los Ministerios de Defensa y la industria de defensa».
Yo añadiría que eso también ha sido debido a un deliberado distanciamiento de las universidades y centros de investigación europeos de las Fuerzas Armadas, salvo en contadas ocasiones. Es un problema menos agudo en el caso de Estados Unidos, aunque también ha tenido que repensar sus estructuras de apoyo a la experimentación tecnológica.
Los modelos de fusión civil-militar empleados por China desde 2017 reflejan una concepción muy alejada de la realidad de la UE, pero de la que la UE puede aprender. Su objetivo es desarrollar el ejército tecnológicamente más avanzado del mundo mediante la eliminación de las barreras entre los sectores civiles de investigación y sus sectores industriales de defensa en tecnologías emergentes.
Desgraciadamente, esta complejidad tecnológica y financiera es también motivo de la acumulación de retrasos en la ejecución de los programas. Las aportaciones financieras, los compromisos de adquisición final de los sistemas construidos y el deseo de los países participantes en cada programa de armas de asegurar los intereses de su industria (en muchos casos participada directa o indirectamente por los gobiernos) generan frecuentes disputas.
Hay una visión común de que la racionalización del mercado de equipos de defensa en la UE beneficiará la competitividad industrial, la seguridad colectiva y la preparación ante crisis. Para Draghi, reducir las barreras a la cooperación transfronteriza, tanto en el lado de la demanda como en el de la oferta, sería clave para reducir costes estructurales de los productos de defensa.
Es necesario un modelo de mayoría cualificada
Draghi sugiere que la UE debería pasar a emplear un modelo de mayoría cualificada en muchos ámbitos en los que ahora no se emplea, y la defensa es uno de ellos. Draghi es consciente de que ese reto es formidable: Tengo la sensación de que, en los próximos meses, los países se agruparán exactamente en torno a este punto: los que seguirán defendiendo la unanimidad y los que están dispuestos a hacer concesiones y a orientarse hacia una votación por mayoría cualificada.
Pero el informe dice a continuación que disponemos de otros medios. Uno de ellos es el modelo de cooperación reforzada, que está presente en nuestros tratados y sobre el que hemos sido poco creativos. El tercer punto es el modelo intergubernamental, es decir, que dos, tres o cuatro gobiernos se pongan de acuerdo sobre determinados objetivos y decidan avanzar juntos, permaneciendo abiertos a la adhesión de otros países. Obviamente, es preferible avanzar todos juntos, pero para avanzar juntos, sobre todo en ámbitos como la defensa o la política exterior, es necesaria una evaluación común de los riesgos, de los compromisos y, sobre todo, de quién es el enemigo.
En resumen, se trata de un proceso de discusión ya antiguo, pero ahora derivado de la presentación del Informe Draghi que, abordado desde diferentes dimensiones, debería conducir a la adopción de medidas concretas para mejorar la competitividad global de la UE y, en especial, en lo referente a la defensa y seguridad, y hacerlo pronto.
España está en el grupo de “innovadores moderados”
Centrando el foco en España, más allá de la discusión general sobre la situación de la competitividad española y la necesidad de mejorar nuestra posición relativa frente a otros países, o la aceleración de la transformación digital de los sectores industriales necesarios para un crecimiento económico sostenido, el debate en España tiene una clara implicación en la forma en la que puede fomentarse la innovación tecnológica en áreas relacionadas con la defensa y seguridad. La necesidad de fortalecer la industria española está en la base del «Anteproyecto de ley de industria y autonomía estratégica» presentado por el Gobierno español al Congreso de los Diputados.
España se encuentra dentro del grupo de “innovadores moderados”, por debajo de la media europea en ese indicador. Debe tenerse, en cuenta, no obstante, que, con el énfasis en tecnologías duales, el fortalecimiento del sector de la industria de defensa está subsumido en el de la industria en general.
La mayor parte de las empresas del sector desarrollan su actividad en ambos mercados, buscando la mayor sinergia posible. Este proceso tiene lugar, además, en un año en el que el Gobierno español deberá elaborar su nueva «Estrategia de Tecnología de Defensa (ETID)» para los próximos años, que sustituya a la actual, y definir su postura inicial frente al próximo Programa Marco de Investigación en Innovación de la UE (2028-2034), en el que será necesario definir la manera en la que deben abordarse las actuaciones relativas a las tecnologías duales.
El Gobierno español ya ha expresado su voluntad de incrementar los recursos destinados a la defensa (y la seguridad en un sentido amplio del término) y hacerlo, aún sin demasiado detalle, pidiendo relajar las reglas fiscales y apoyar un nuevo endeudamiento colectivo de la UE. Chocará en esos planteamientos con los de otros países que, como ha sido habitual en el pasado, prefieren que las responsabilidades financieras se asuman desde los presupuestos nacionales, con un cambio de prioridades, sin incrementar un endeudamiento que ya es elevado con los recursos de Next Generation EU.
No tenemos tiempo para dilatar el debate
Es probable que, como sucede habitualmente en la UE, se llegue a un acuerdo de mínimos en el que, ambas cosas, la exigencia de un ajuste presupuestario, junto con la relajación de las reglas fiscales para que los Estados miembros puedan dedicar recursos adicionales a la defensa sin computar en el déficit presupuestario permitido, y aprobar un nuevo endeudamiento común, probablemente en menor cuantía del acordado hace años con Next Generation EU, y que dé continuidad al actual, podrán formar parte de la solución.
Lo que, desde mi punto de vista, es diferente esta vez, es la urgencia a la que nos enfrentamos; no tenemos tiempo para dilatar durante años el debate si queremos recuperar el papel global de la UE. Si la urgencia nos conduce a soluciones de mínimos factibles, pero sin acercarse al volumen de recursos puestos en la mesa en el Informe Draghi para asegurar su impacto, o limitarse a acometer tímidas reformas de gobernanza o del control presupuestario europeo, me temo que no serán suficientes para solventar el reto al que nos enfrentamos.
Focalizando el debate en España, no existe, en el momento actual, una posición social consensuada sobre el futuro de la UE, ni el debate se ha trasladado de una manera integrada a las cámaras legislativas para poder tomar una decisión a corto plazo.
Posiblemente, el nivel de confrontación política actual anime a postergar un amplio debate lo más posible, pero sería un error; ni los demás países, dentro y fuera de Europa, ni acontecimientos globales que emerjan como potenciales nuevos rinocerontes grises, esperarán indefinidamente antes de embestir a que nos pongamos de acuerdo.
Lo que propone el autor
Creo que el debate debe hacerse pronto. En mi opinión, España, en el contexto de las negociaciones que se lleven a cabo en la UE para potenciar la competitividad europea en el ámbito de la defensa, debe asumir un papel activo. Ello implica apoyar con decisión:
• El incremento de los presupuestos comunitarios acordes con un nivel de ambición mayor de integración europea, posiblemente para superar el 2% del PIB europeo al final de la presente década.
• La priorización de la defensa y la seguridad desde una visión europea, asumiendo un reequilibrio dentro de la OTAN con un mayor peso europeo, y manteniendo la contribución en despliegues internacionales como ya se está haciendo, y España lo hace en un primer plano.
• El uso de cooperaciones reforzadas en el ámbito de la defensa y la seguridad que acelere la adopción de las decisiones necesarias para poder avanzar sorteando las unanimidades en objetivos específicos urgentes y bien dimensionados.
• La aceptación de la toma de decisión por mayoría cualificada en algunos temas de defensa y política exterior en la Unión, que permita romper con situaciones de bloqueo y acelerar la adopción de medidas urgentes, manteniendo la unanimidad en otros casos.
• Poner la innovación tecnológica como base de una mejora de la competitividad, alineando diversas políticas públicas y facilitando un crecimiento significativo de los recursos destinados al Fondo Europeo de Defensa, al futuro 10º programa marco de investigación e innovación, enfatizando el desarrollo de las tecnologías duales, y al desarrollo de las infraestructuras ligadas a la política de cohesión.
• Flexibilizar el apoyo a las actividades de defensa de múltiples entidades públicas europeas, y a llevar a cabo las reformas que sean necesarias para que puedan abordar programas de defensa y seguridad. Los casos del Banco Europeo de Inversiones, de la Agencia Europea del Espacio y otras muchas son ejemplos de ello. Por otro lado, en el contexto nacional, España debe apoyar:
• El incremento acelerado de los recursos destinados a defensa por encima del 2% del PIB español antes de 2030, y a contemplar, en un horizonte temporal más dilatado, incrementos superiores hasta el 3%.
• El uso de recursos adicionales para participar con mayor decisión en proyectos tecnológicos de interés europeo en el ámbito de la defensa y la seguridad, apoyados por programas nacionales estrechamente alineados con ellos que favorezcan el desarrollo de tecnologías duales.
• El fortalecimiento de un ecosistema nacional de innovación en defensa en el que las Fuerzas Armadas, las empresas, tanto las consolidadas como las start-ups, y el sector público de investigación cooperen en mucha mayor medida de lo que han hecho hasta ahora en un horizonte temporal a largo plazo.
• Y revisar las prioridades de los programas nacionales de investigación e innovación para incrementar el peso del desarrollo de las tecnologías duales que deben constituirse en un eje esencial para asegurar su impacto en la sociedad. Se trata de una hoja de ruta ambiciosa, pero factible. La situación de la UE lo requiere.
