Escrito por 6:49 pm Dossier

El sector eléctrico como ejemplo paradigmático

Por Jorge Fabra Utray

Economista y doctor en Derecho. Decano del Colegio de Economistas de Madrid (1981 – 1983). Presidente de Red Eléctrica (1988-1997). Consejero de la Comisión Nacional de la Energía (2005-2011). Consejero del Consejo de Seguridad Nuclear (2017-2020). Autor del libro: «Un mercado para la electricidad» Edit. Marcial Pons. Presidente de Economistas Frente a la Crisis EFC.

Este artículo, que resumimos, forma parte de un proyecto país de “Economistas Frente a la Crisis” (EFC) que recoge las opiniones de 16 expertos en distintas materias que definen la encrucijada en la que nos encontramos. Un proyecto que ha dado lugar a un libro publicado por “Los Libros de la Catarata” bajo el título de «Economía, Política y Ciudadanía. Reformas estructurales para una década de progreso”

“Economistas Frente a la Crisis” es una iniciativa impulsada en 2011 por un grupo de profesionales preocupados con el diagnóstico y los principios bajo los que estaba siendo gestionada la crisis nacida en 2008. Nació para oponernos y plantear alternativas a medidas económicas y sociales que implicaban, fuera de toda lógica económica, el debilitamiento del Estado como actor determinante del desarrollo, la desregulación de los sectores económicos y la privatización de los servicios y prestaciones sociales.


Aquí y ahora nos centraremos en el sector eléctrico a título de ejemplo paradigmático de sector oligopolizado y esencial, responsable como los citados, del rebrote inflacionista.

Medidas tomadas respecto a los precios de la electricidad, como la “excepción ibérica en España”, la disminución o eliminación de impuestos indirectos o la cobertura de costes energéticos o de cualquier otra naturaleza, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, han estado aliviando la pérdida de poder adquisitivo de la población, pero sólo en una medida que, aunque apreciable, es mínima en comparación con los crecimientos de los precios (además -hay que advertir- que, en cierta manera, es un autoengaño[1] bajar o contener precios a costa de bajar impuestos que reducen la capacidad recaudatoria del Estado para cubrir el coste de servicios públicos sociales e imprescindibles).

El Gobierno español debería actuar sin prolongar las demoras. Preservar la competitividad de la economía española exige un conjunto de medidas y acciones bajo su competencia que no pueden ser objetadas por la Comisión Europea y no lo serán si se adoptan con decisión y con los sólidos argumentos que asisten a España, bien cimentados en las características de su parque nuclear e hidroeléctrico y en la historia regulatoria, económica y financiera de estas centrales y de sus empresas propietarias. De alguna forma se observa una cierta inseguridad del Gobierno español, excesivamente sensible a las objeciones de Bruselas, que le hacen dependiente de opiniones ajenas no siempre fundamentadas en competencias que puedan superponerse sobre las de los Estados Miembros.

El conflicto principal es entre las empresas eléctricas y el restde las empresas.

La debilidad creciente de la supervisión y regulación independiente de los mercados estratégicos ha sido terreno abonado para la colusión y el avance de una mayor concentración de poder en manos de las grandes empresas o grupos de empresas.

A menudo la cooptación de las cúpulas de las organizaciones empresariales por los grandes intereses corporativos se circunscribe a su relación con los órganos reguladores. Pero lo paradójico es que esa abducción también opera en el interior de las propias instituciones privadas, en particular, entre los representantes del sector energético y bancario en las organizaciones empresariales y las cúpulas de las mismas organizaciones que, teóricamente, debería defender los intereses de todos los empresarios. Pero no es así. 

Un intolerable silencio cómplice de la CEOE ampara a las empresas de los sectores oligopolizados -cuatro o cinco en cada uno de los sectores de la banca, de la distribución, del refino, del gas o de la electricidad- en conflicto objetivo con tres millones de empresas a las que el crecimiento general de sus costes (en su origen los elevados precios de los bienes y servicios suministrados y prestados desde los sectores mencionados) lastra sus mejores posibilidades de competir en la economía interior y global. Sus márgenes se minoran si no pueden trasladar sus costes a sus precios y, si lo hacen, como lo están haciendo, alimentan la espiral inflacionista, aunque la demanda de sus servicios o productos baje (no es la demanda, señores del BCE. Es la mala regulación de sectores sistémicos en los que se han construido o diseñado mercados ineficientes).  

Mientras, las rentas disponibles de las familias merman en detrimento de otros consumos no esenciales. La CEOE calla. La CNMC ausente.

La mala regulación y la arquitectura de los órganos reguladores. 

En España la calidad de los órganos reguladores es manifiestamente mejorable.

Sin embargo, de los organismos independientes de regulación y supervisión depende, en parte fundamental, la limitación del poder de los oligopolios, la eficiencia de las Administraciones Públicas y la transparencia de los asuntos públicos que hacen a los ciudadanos partícipes activos de la democracia.

La arquitectura institucional de las “autoridades independientes de competencia y regulación sectorial no financieras” es un elemento clave en la gobernanza económica de cualquier país. Sin embargo, el cambio de modelo institucional que tuvo lugar en España en 2013 con la creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) y la extinción de los organismos predecesores, pareciera, a la vista de sus resultados, que no tuviera otro objeto que debilitar la función reguladora de las autoridades independientes. [2]

Se impone acometer una reforma que permita acabar con la mediocridad institucional que caracteriza la gobernanza del Estado bajo responsabilidad de los órganos reguladores, una reforma que contribuiría a que los partidos progresistas recuperaran una posición, hoy deteriorada, como partidos modernos, avanzados y dinámicos.

El Gobierno del PP introdujo en 2013 un modelo que reducía la arquitectura institucional de las “autoridades independientes de competencia y regulación sectorial no financieras” a un nuevo y único organismo, la CNMC. Las anteriores comisiones sectoriales: Comisión Nacional de Energía CNE, Comisión Nacional del Mercado de las Telecomunicaciones CMT, y la transversal Comisión Nacional de la Competencia CNC, quedaron subsumidas en el nuevo organismo. Se construyó así un modelo atípico en el panorama internacional. Pero los gobiernos del PSOE, que sucedieron a los gobiernos del PP, y también el actual gobierno de coalición, han continuado con el modelo e, incluso, agudizado el problema con algunos nombramientos de entre sus miembros principales dudosamente idóneos de acuerdo con los requisitos contemplados en las normas correspondientes.

En el modelo anterior a la CNMC, los servicios técnicos de los organismos sectoriales actuaban al servicio de los consejos de administración de los diferentes organismos y de sus consejeros. Sin embargo, la Ley 3/2013 de la CNMC ha convertido a los directores de los servicios técnicos en los verdaderos ponentes y proponentes ante la Sala o el Pleno del Consejo de Administración de la CNMC. Esto limita la capacidad de los consejeros para conocer diferentes opciones y discrepancias entre los técnicos, presentándoles una única solución propuesta por el director técnico de la instrucción. En fin, todo en mano de directivos técnicos, sin responsabilidades ante el Parlamento, que toman decisiones en la práctica inapelables por los consejeros, en cualquier caso, inanes, porque su especialización deviene imposible ante la diversidad de temas en los que es competente la CNMC: energía, telecomunicaciones, sector postal, sector ferroviario, sector audiovisual, competencia …

La Ley 3/2013 no ha tenido en cuenta que la tecnocracia no es neutral ni aséptica, aunque se disfrace de eficiencia técnica o económica. Además, el carácter presidencialista de la CNMC otorga a quien ocupe su presidencia una posición de preeminencia sobre los demás miembros, en perjuicio de la colegiación de decisiones. La independencia de las direcciones técnicas en la fase de instrucción y su dependencia de la presidencia de la Comisión, llevan al Consejo a tener un papel pasivo frente a las estructuras técnicas internas de la Comisión, infinitamente más vulnerables frente a los esfuerzos de captura que sobre ellos ejercen los intereses económicos en presencia.

Y sí. Es necesario insistir: la debilidad creciente de los organismos independientes de supervisión y regulación de los mercados ha sido terreno fértil para la aparición de oligopolios en sectores que suministran servicios y bienes esenciales. Su poder económico ha encontrado traducción política en regulaciones neoliberales -para las cuales los mercados son siempre eficientes- o en ausencia de regulación que, tratándose de sectores estratégicos, es, en realidad, la más radical de las intervenciones en favor de sus intereses, en contra de los intereses generales. 

Algunas líneas de reforma 

Se trataría de redefinir la arquitectura regulatoria independiente de nuestro país con dos tipos de instituciones: una autoridad de competencia, con funciones transversales sobre todos los sectores regulados, cuya intervención es ejercida exposty las autoridades reguladoras de los mercados, intensamente especializadas, con funciones ejercidas fundamentalmente exante. Se trataría, en definitiva, de especializar los órganos reguladores de los mercados, cuestión capital para dotar al Estado de soberanía real sobre la regulación, hoy a merced de la gran capacidad técnica de las empresas reguladas y de los ilimitados medios de los que disponen para la captura de los líderes de opinión y, a través de ellos, de la opinión pública y de las decisiones políticas.

La separación entre autoridades de competencia y regulación de los mercados tenía una justificación sólida: la defensa de la competencia se centra en evitar y sancionar conductas irregulares que distorsionan el funcionamiento eficiente de los mercados: alteración artificial de los precios; colusión entre las empresas dominantes… mientras que a la regulación sectorial le compete el desarrollo de normas complementarias para asegurar el funcionamiento eficiente de los mercados.

Este planteamiento implicaría recuperar una arquitectura institucional con autoridades regulatorias independientes, cada una encabezada por un consejo colegiado de no más de cinco consejeros, que incluyera la Comisión Nacional de la Competencia CNC, la Comisión Nacional de la Energía CNE, la Comisión Nacional de las Telecomunicaciones y del Sector Audiovisual CNTSA y la Comisión Nacional del Transporte y del Sector Postal CNTSP. Por su parte, el Consejo de Seguridad Nuclear CSN, adaptaría su funcionamiento interno a los esquemas que aquí se plantean para el resto de los organismos independientes reguladores.

El modelo que se propone se basa, en resumen, en la separación entre autoridades de competencia y organismos reguladores sectoriales, recuperando su especialización y definiendo claramente su mandato. Se fortalecería así su independencia de los intereses económicos y, frente a la amenaza de su “colonización partidista”, se interpondría la más eficaz garantía de independencia que no es otra -y no puede ser otra- que la especialización y acreditada competencia profesional y técnica de los consejeros. Todo ello implicaría:

  1. El establecimiento de mecanismos robustos de selección de los consejeros por parte del Congreso; 
  2. El control de conflictos de intereses; 
  3. La dotación de recursos suficientes a disposición de los diferentes organismos;
  4. La definición de los mecanismos de coordinación entre cada uno de los organismos sectoriales con la CNC;
  5. La rendición de cuentas ante el Parlamento y el control judicial;
  6. La actuación de los consejeros como ponentes en la elaboración y propuesta de las decisiones que corresponda adoptar al Pleno del Consejo.

Los organismos reguladores sectoriales contarían -sin perjuicio de las que correspondan al regulador principal (el Gobierno) y al Parlamento- con potestades normativas, resolutorias, de investigación e inspección, sancionadoras, resolución de conflictos, arbitraje, comunicaciones y recomendaciones, de acuerdo con la legislación de la Unión Europea. 

El Pleno de los Consejos de cada organismo sería el órgano colegiado de decisión, con los órganos técnicos a su disposición prestando apoyo y asistencia en la dirección que les fuera solicitada por el Pleno del Consejo y por los consejeros ponentes.

La especialización de los órganos reguladores es un factor de independencia  

Volviendo al Sector Eléctrico, como ejemplo paradigmático de otros sectores esenciales y oligopolizados como los mencionados…

Un sector con cinco operadores, que producen el 80/90% de la electricidad, propietarios, además, de activos no replicables[3], no puede generar lo que los economistas denominamos mercado. Es un insulto a la inteligencia y a la Ciencia de la Economía defender la desregulación, -bajo la bondadosa denominación de «libre mercado»- en el Sector Eléctrico o en cualquier otro sector oligopolizado. La libre formación de los precios en estos sectores no existe. El poder de mercado se impone, incluso, por encima de las «buenas intenciones» de los actores. Sólo una regulación pro competitiva podría lograr que los precios revelaran los costes de los bienes y servicios prestados por las empresas que componen el oligopolio.

La regulación vigente en el Sector Eléctrico ha creado -bajo la denominación de una pretendida «liberalización»- un falso mercado que pone en competencia cosas tan diferentes como una central fotovoltaica con una central nuclear o una central de gas, que son distintas, no solo por su tecnología y por la disparidad de sus costes, sino también porque prestan servicios distintos -independientes, aunque complementarios- que de ninguna manera pueden tener una retribución que ignore las diferencias. La regulación actual las ignora habiendo creado un mercado único para toda la electricidad con independencia de las características de las centrales que la generen. Un mercado único que determina un precio único que apalanca la retribución de las distintas centrales a la que percibe en cada hora la central de mayores costes. Se trata de una regulación, en definitiva, que genera beneficios enormes[4] a las centrales de bajo coste, típicamente nucleares, hidroeléctricas y nuevas renovables. La propuesta de reforma del Gobierno español a la UE lo que pretendía es, precisamente, acabar con tamaña anomalía, alimentada por la presión de intereses oligopolistas que se mantiene desde hace ya cinco lustros. Pero tal pretensión, no está logrando abrirse paso.

Se trataba de una regulación -la propuesta por España- que, además, es de vital importancia para asegurar el proceso inversor extraordinario que exige la transición energética, en particular, la producción de hidrógeno verde y la de otros vectores de almacenamiento. De otra manera, con modelos regulatorios como el todavía vigente, la incertidumbre sobre la recuperación de las inversiones lastrará los incentivos a la inversión o generará elevadas primas de riesgo que aumentarán, sin crear valor, los costes de inversión y comprometerán la transición ecológica hacia una economía crecientemente descarbonizada.

La pasividad -ante la anómala situación regulatoria de los mercados de electricidad- de la CNMC y de otras instituciones con funciones de alcance regulatorio, es un argumento incontestable a favor de una reforma en la arquitectura de los órganos reguladores del tipo de la aquí esbozada. Una reforma que contribuiría a fortalecer al Estado frente a los mercados y a la democracia frente a los poderes económicos en sectores cuya liberalización exige más regulación, y no menos.

Proclamarse liberal hoy, si el contexto de tal proclamación ideológica es la discusión o la reflexión sobre temas relacionados con la economía, más de un siglo después de que en este país se fundara la Institución Libre de Enseñanza, y de los acontecimientos históricos que han mediado, cuando ya el concepto de libertad está incorporado a nuestra cultura como un valor moral es, cuando menos, sospechoso. Viene a ser como una apropiación excluyente típica del pensamiento único. 

En general (a salvo no pocas excepciones) esas autoproclamas continuas y reiterativas de liberalismo, en estos asuntos de la economía, no persiguen otra cosa que la disminución de la presencia de lo público para aumentar la presencia de lo privado en la economía, trayendo ilegítimamente en su apoyo el prestigio del regeneracionismo liberal.

Pero, en los momentos actuales, la dirección adecuada es la contraria.  Más regulación y no menos… si el objetivo perseguido es poner en valor el alcance social de la competencia y su contribución a la mayor eficiencia de nuestros mercados y de nuestra economía.


.

[2] De la Quadra-Salcedo, Tomás (2012) “A la confusión por la fusión: La pérdida de independencia de los organismos regulatorios no augura nada bueno”, EL PAIS,19 Abril 2023 

[3] Como son las centrales nucleares o hidroeléctricas.

[4] WindFall Profit o “beneficios caídos del cielo”

Close