Guillem Colom Piella *
En el ciclo abierto tras el shock estratégico de 2022, el endurecimiento de los objetivos aliados y el giro industrial europeo elevan el listón y reducen el margen para la retórica. La conclusión es simple: modernizar no basta; hay que sostener, adiestrar y estar disponible
España entra en este ciclo con una arquitectura de planeamiento formalmente madura, pero con inercias conocidas: una cultura estratégica débil entre élites políticas y sociedad. Siguiendo la lógica aliada, en nuestro país consideramos que una capacidad militar es un conjunto de componentes —material, infraestructuras, recursos humanos, adiestramiento, doctrina, organización e interoperabilidad cuya combinación permite generar un efecto militar determinado.
Ahora bien, el componente decisivo de cualquier capacidad militar es la doctrina: es la que define cómo se emplean los medios, qué efectos se buscan, cómo se organiza y adiestra la fuerza y cómo se integra en operaciones conjuntas y multinacionales. En términos prácticos, la doctrina es el puente que transforma recursos dispersos en poder militar utilizable; sin ella, la modernización tiende a ser acumulación de material más que transformación de la fuerza.
2005 La introducción del planeamiento por capacidades en España
En España, el planeamiento por capacidades se institucionalizó en 2005 con la Orden Ministerial 37/2005, en un contexto de convergencia con la Alianza Atlántica, consolidación de la profesionalización y la modernización militar vinculada a grandes programas cooperativos. Esta norma codificó el cambio del planeamiento por amenazas al planeamiento por capacidades y, además, alineó los ciclos de planeamiento nacionales con los aliados, reforzando la idea de que el planeamiento debía producir una fuerza conjunta, interoperable y utilizable en el arco completo de operaciones.
Aunque esta «gramática» ya venía madurando desde la Revisión Estratégica de la Defensa de 2003, la norma convirtió este nuevo lenguaje en procedimiento. Este punto tiene implicaciones actuales: si 2005 fue un intento de modernizar el software institucional del planeamiento —pasar a un lenguaje de capacidades, mejorar la coherencia conjunta y aproximar el ciclo nacional al aliado— los años posteriores mostraron que el hardware fiscal seguía siendo frágil.
La modernización se apoyó, en buena medida, en los programas especiales de armamento (PEA) y en su mecanismo de pagos aplazados con anticipos industriales, que permitía iniciar grandes programas sin reflejar de inmediato toda la carga en el presupuesto anual. Esa solución hizo posible sostener carteras ambiciosas bajo techos presupuestarios rígidos y con fuertes incentivos industriales, pero dejó una herencia: colas de pagos plurianuales que rigidizaron la programación, menor trazabilidad del coste total (incluido el ciclo de vida).
2015 Hacia un proceso unitario, concurrente y sostenible
Tras tres ciclos (2005-08, 2009-12 y 2013-16) y en plena resaca de la austeridad, España actualizó el sistema con la Orden Ministerial 60/2015, que buscó flexibilizar y sistematizar el proceso sin romper su lógica de fondo. La idea-fuerza era sencilla (y políticamente exigente): el planeamiento debe asegurar las capacidades necesarias para cumplir los objetivos de la política de defensa y, en particular, definir, desplegar y sostener una fuerza conjunta eficaz y sostenible, capaz de responder a un entorno incierto y cambiante.
Esa insistencia en la sostenibilidad no es retórica: pretende imponer, al menos en el plano normativo, una disciplina más estricta sobre el vínculo entre objetivos estratégicos, estructura de fuerzas, recursos disponibles y costes de ciclo de vida.
Aunque en la práctica, el planeamiento de la defensa es un proceso concurrente e interactivo donde las tres autoridades de planeamiento (el jefe del Estado Mayor de la Defensa (JEMAD) como responsable del planeamiento militar, el secretario de Estado de Defensa (SEDEF) como responsable de los recursos materiales y financieros y el subsecretario de Defensa (SUBDEF) como responsable de los recursos humanos) interactúan desde fases tempranas, para fines pedagógicos —y para que el lector no avezado lo visualice como un ciclo de políticas públicas— resulta útil describirlo como una cadena de actividades:
• Primero, una dirección político-estratégica que fija el marco: documentos como la Directiva de Defensa Nacional y la Directiva de Política de Defensa establecen el nivel de ambición, las prioridades y los límites generales. Tribunal de Cuentas. Informe de fiscalización de la financiación extraordinaria de los programas especiales de armamento y material para las Fuerzas Armadas, ejercicios 2012, 2012 y 2014.
• Segundo, un planeamiento militar que convierte esa guía en misiones, escenarios de referencia y un concepto de empleo de la fuerza conjunta. Aquí se define el tipo de fuerza requerida (estructura, disponibilidad, despliegue y rotaciones) y las funciones críticas (mando y control, fuegos, maniobra, protección, inteligencia, logística y sostenimiento).
• Tercero, una traducción por capacidades que desemboca en el objetivo de capacidades militares —así como en un objetivo de fuerzas a largo plazo que orienta la transformación—, con catálogos priorizados: se identifican brechas y se ordenan capacidades por urgencia, criticidad e interdependencias.
• Cuarto, un planeamiento de recursos que «aterriza» el diseño en personal, infraestructura, adiestramiento, I+D y, sobre todo, financiación y sostenimiento: el planeamiento serio es el que internaliza el coste del ciclo de vida, tanto material como humano17.
• Quinto, una programación y obtención que convierte el objetivo en programas concretos: modernizaciones, adquisiciones, sostenimiento y soporte logístico. Aquí aparece la tensión estructural: cuanto más se carga la cartera de grandes programas, más imprescindible es blindar el equilibrio con disponibilidad, munición, repuestos y mantenimiento.
• Por último, un seguimiento y evaluación que debería retroalimentar el ciclo: si cambian las prioridades, suben costes o se retrasan calendarios industriales, el sistema debe poder repriorizar sin «romper» la fuerza. La Orden Ministerial 60/2015 pretende facilitar esa flexibilidad, aunque su efectividad depende de la gobernanza presupuestaria y del margen real de decisión política.
En otras palabras: el valor del procedimiento no está en producir documentos, sino en convertir la estrategia en decisiones vinculantes: priorizar, secuenciar y, sobre todo, renunciar.
La norma actual es relevante porque explicita que planear no es «sumar programas», sino diseñar y sostener una fuerza conjunta empleable: con disponibilidad. Su utilidad depende de dos condiciones: que se vincule a escenarios y niveles de ambición explícitos, y que se conecte con la programación y la presupuestación, evitando que se convierta en una «carta a los Reyes». Como sucede cuando renovamos nuestro coche, comprarlo es solo el comienzo: el coste real está en operarlo, mantenerlo y pensar en renovarlo al cabo de varios años. En defensa, el ciclo de vida (personal, adiestramiento, mantenimiento, repuestos, munición, infraestructuras y modernizaciones) pesa más que la adquisición.
Los condicionantes internacionales
El giro aliado posterior a la invasión rusa de Ucrania ha recentralizado el Proceso de Planeamiento de Defensa de la OTAN como mecanismo para traducir los objetivos de disuasión y defensa en capacidades concretas. El NDPP (NATO Defence Planning Process (Proceso de Planeamiento de Capacidades OTAN/de la OTAN), no es una lista pública de compras; es un proceso de reparto de cargas, estandarización y exigencia: define objetivos, asigna targets, revisa avances y presiona sobre carencias estructurales (defensa aérea y antimisil, munición, logística, movilidad, sostenimiento, mando y control, resiliencia, etc.)
En 2025, poco antes de la Cumbre de la Haya, los ministros de defensa aliados acordaron un nuevo paquete de objetivos de capacidades, enmarcado en la necesidad de reforzar la postura de disuasión y defensa y ejecutar los planes regionales.
Este movimiento se solapa con un debate presupuestario que, en Europa, se ha convertido en una señal política. La lógica es conocida: si los objetivos de capacidades crecen, la inversión debe acompañar, porque la brecha no se cierra con eficiencia marginal. En ese marco, la Declaración de la Cumbre de La Haya de 2025 introdujo un compromiso de referencia hacia 2035 que combina 3,5 % del producto interior bruto (PIB) en requerimientos de defensa (core defence requirements) y 1,5 % en inversión relacionada con defensa y seguridad, bajo un objetivo agregado del 5 %.
El NDPP deja de ser una aspiración técnica y se convierte en una vara política. El NDPP es el mecanismo con el que la OTAN traduce su nivel de ambición y sus planes de defensa en objetivos de capacidad para los aliados, revisa avances y detecta déficits. No equivale a «imponer compras»: asigna resultados a lograr (targets) y deja margen al Estado sobre el «cómo», aunque ese margen se estrecha cuando las carencias son críticas.
Su traducción nacional exige convertir «target» en unidades, personal, sostenimiento y financiación plurianual. Más allá del debate doméstico sobre porcentajes, las cifras (2 %, 3,5 %, 5 %) cumplen una función de señalización: comunican credibilidad, disposición a asumir cargas y voluntad de cerrar brechas de capacidades.
En planeamiento, el dato relevante no es el porcentaje aislado, sino la composición del gasto (inversión vs. sostenimiento) y su estabilidad en el tiempo. Para España, el efecto es doble. Por un lado, el NDPP y estos compromisos presionan para acelerar capacidades habilitadoras y disponibilidad real. Por otro, empujan a encajar la modernización nacional (un proceso que arrancó en 2018 y se aceleró tras el shock de 2022) en una narrativa de convergencia, lo que puede reforzar la tendencia doméstica a justificar decisiones por alineamiento aliado más que por un debate interno de riesgo y prioridades. Dicho de otro modo: el condicionante externo proporciona legitimidad, pero no sustituye a la decisión política de «qué fuerza queremos» y «qué renunciamos a hacer».
Hay, además, una implicación estratégica específica para España: potenciar la BTID nacional (Base Tecnológica e Industrial de la Defensa) e insertarse en cadenas de valor europeas no son objetivos alternativos, sino complementarios. Una industria española más robusta facilita una mejor inserción europea, porque permite aportar diseño, integración, subcomponentes críticos y soporte de ciclo de vida con mayor peso específico; a la vez, participar en consorcios europeos ofrece escala, aprendizaje y estabilidad de demanda.
De hecho, la Estrategia Industrial de Defensa habla explícitamente de contribuir a la Europa de la defensa reforzando la base industrial nacional, consolidar una BTID competitiva y sostener posicionamiento internacional, y subraya la necesidad de procedimientos para optimizar inversiones y ganar «músculo» empresarial.
El debate europeo y nacional sobre autonomía estratégica añade otra capa: muchas veces se discute «autonomía» como eslogan, pero el cuello de botella real está en las cadenas de suministro, los componentes críticos, el talento, las reservas, la capacidad productiva y el sostenimiento.
En ese sentido, el argumento más sólido no es la autarquía —algo imposible e irreal— sino una autonomía «de redes»: reducir dependencias críticas, diversificar, construir reservas y asegurar capacidad industrial europea suficiente, donde España pueda posicionarse con nichos de alto valor.
Insertarse en Europa desde la fortaleza nacional y no solo desde las salvaguardas previstas en el artículo 346 del Tratado de Funcionamiento de la UE.
España necesita elevar masa crítica industrial y, simultáneamente, posicionarse mejor en consorcios y cadenas de valor. Esto implica identificar nichos donde España pueda liderar o coliderar (integración, sensores, sistemas no tripulados, mando y control, ciber, naval, sostenimiento) y construir estructuras que faciliten la participación de PYMES y midcaps, porque ahí se decide buena parte de la resiliencia de la cadena.
La convergencia con la OTAN y la UE aporta legitimidad; pero el planeamiento para un país que debe afrontar una amenaza no compartida con nuestros aliados y socios debe explicar —en términos comprensibles para la ciudadanía— qué riesgos se aceptan, qué misiones son prioritarias, qué simultaneidad es realista y qué se sacrifica. Si no se hace, la política de defensa seguirá atrapada en un equilibrio de escasa relevancia política: grandes anuncios, poco debate sobre renuncias (trade-offs), y ajustes silenciosos cuando suben costes o cambian prioridades.
Conclusiones
El planeamiento de la defensa no es un apéndice técnico: es el núcleo político-institucional que decide si España convertirá la presión externa y la oportunidad industrial en una fuerza conjunta moderna y transformadora, o si reproducirá una modernización por agregación con tensiones crónicas entre ambición y sostenibilidad.
El planeamiento actual proporciona una arquitectura razonable para ordenar fines, medios y recursos; pero su rendimiento depende del eslabón que nunca ha sido meramente técnico: liderazgo político sostenido, programación creíble y una economía política capaz de equilibrar la palanca industrial con la prioridad operativa.
En este nuevo ciclo estratégico, la pregunta que nos debemos hacer no es si España «planea», sino si lo hace con disciplina, es decir, si logra convertir la presión externa en coherencia interna y la modernización en disponibilidad.
*Resumen del artículo titulado “Fuerza futura, decisiones presentes: el planeamiento de la defensa como política pública” de Guillem Colom Piella, doctor en Seguridad Internacional Profesor asociado del Instituto Español de Estudios Estratégicos ( IEEE) del Ministerio de Defensa. Documento de Opinión IEEE 24/2026
